X

اخبار سازمان ملی بهره وری ایران

/اطلاع‌رسانی/اخبار
چهارشنبه 10 مهر 1398
709
کد خبر: 724
آدرس کوتاه

 عامل نابهره‌وری، ساختارهای اقتصادی و سیاسی است

عباس آخوندی در گفت‌وگوی اختصاصی با ایرناپلاس مطرح كرد:

عامل نابهره‌وری، ساختارهای اقتصادی و سیاسی است
تهران- ایرناپلاس- وزیر سابق راه و شهرسازی معتقد است كه عامل اصلی نابهره‌وری عدم حاكمیت قانون است و این موضوع خود از ساختاری نشأت می‌گیرد كه تضاد منافع در آن موجب تصویب قوانینی متعارض و تبعیض‌آمیز می‌شود.


بهره‌وری یكی از دو عنصر اصلی رشد اقتصادی محسوب می‌شود. عباس آخوندی، وزیر سابق راه و شهرسازی در گفت‌وگویی با ایرناپلاس كه با همكاری انجمن بهره‌وری ایران انجام شده، به عوامل عدم تحقق و ارتقای بهره‌وری می‌پردازد. آخوندی با نگاهی اجتماع‌گرایانه، ساختارهای كلان اقتصادی و سیاسی كشور را عامل تولید چرخه نابهره‌وری معرفی می‌كند. به اعتقاد وی، عامل اصلی نابهره‌وری عدم حاكمیت قانون و استقرار نهادهای بازار است و این موضوع خود از ساختاری برمی‌خیزد كه تضاد منافع در آن موجب تصویب قوانینی متعارض و تبعیض‌آمیز می‌شود كه در آن، گاهی منافع گروه‌های خاص گنجانده می‌شود.
نكته مهم استدلال آخوندی این است كه وی بیش از عوامل فردی، به نهادها و ساختارهای كلان سیاست و اقتصاد توجه می‌كند و می‌گوید برای اصلاح امور به‌جای اینكه هزینه بالایی را صرف پیدا كردن افراد خیرخواه و اخلاقی كنیم، باید امور را طوری سامان دهیم كه امكان سوءاستفاده و منفعت‌طلبی كاهش یابد. این دیدگاه آخوندی با آنچه تاكنون درباره نظرات او تصور می‌شد، متفاوت است. هرچند در نهایت ایجاد رقابت و حاكمیت قانون را در بازاری آزاد هدف فرماسیونی می‌داند كه قرار است با ایجاد نهادها نهادینه شود.

در ادامه مشروح این گفت‌وگو را می‌خوانیم.
بهروه‌وری از برنامه چهارم توسعه، موضوع برنامه‌ریزی كلان كشور شد. در این برنامه مقرر شد كه ۳۱.۳ درصد تولید ناخالص داخلی كشور از طریق بهره‌وری حاصل شود. این هدف‌گذاری كمی در برنامه‌های بعدی افزایش یافت (در برنامه پنجم ۳۳ درصد و در برنامه ششم ۳۵ درصد). با این وجود، آمارها حاكی از میانگین رشد صفر درصدی بهره‌وری در طول ۴۰ سال گذشته است، در حالی كه این شاخص برای متوسط كشورهای دنیا ۳۳ درصد است. مثلاً برای كشورهای كره و ژاپن این رقم بالای ۵۰ درصد است. به نظر شما دلایل اصلی عدم رشد بهره‌وری در ایران چیست؟

نگاه من به بهره‌وری بیشتر از منظر توان رقابت‌پذیری اقتصاد ایران است، یعنی دو مفهوم بهره‌وری و رقابت‌پذیری را دو روی یك سكه می‌دانم. بعضی بهره‌وری را به اجزای خرد عوامل تولید (سرمایه و نیروی كار) تقسیم می‌كنند، اما از نظر من تنها با این روش راه به‌جایی نخواهیم برد. در این زمینه هم بحث اصلی، عوامل محیطی و بهره‌وری مجموعه‌ی عامل‌های تولید است.

یعنی پیش از هر چیز لازم است بهره‌وری را در یك بستر كلان مشاهده كنیم؟

اگر بستر و فضای یك اقتصاد بسته با هزینه‌ی مبادله داخلی و بین‌المللی بسیار بالا باشد، ارتقای بهره‌وری در این محیط محكوم به شكست است؛ موضوعی كه ۴۰ سال گذشته اقتصاد ایران شاهد گویای آن است. اینكه بهره‌وری در ایران طی ۴۰ سال گذشته پایین و یا نزدیك صفر بوده، با مفهوم رقابت‌پذیری مرتبط می‌شود. رقابت‌پذیری بیان می‌كند اقتصاد كشورها نمی‌تواند به‌صورت بسته مدیریت شود. بخش عمده‌ای از ۱۱۲ مؤلفه شاخص رقابت‌پذیری مجمع جهانی اقتصاد به عوامل كلی نرخ بهره‌وری مرتبط است كه یكی از اصلی‌ترین آنها حاكمیت قانون است. وقتی در كشوری حاكمیت قانون ضعیف باشد، تصور رشد بهره‌وری تصور نادرستی است. در فضایی با ضعف حاكمیت قانون، قطعیت‌ها بسیار كاهش می‌یابد. در ایران این مؤلفه وضعیت بسیار ناشایستی دارد كه خود موجد رانت و فساد گسترده‌ و همین‌طور افزایش هزینه مبادله بوده است.

هزینه مبادله بالا چگونه می‌تواند از رشد بهره‌وری جلوگیری كند؟
آن چیزی كه در یك فضای با هزینه مبادله بالا خلق می‌شود، بازار سوداگری است؛ بازاری كه بهره‌وری را در یك اقتصاد از بین می‌برد. در ایران به انحای مختلف هزینه مبادله افزایش و به تبع آن، بازار سوداگری گسترده و امكان درآمدهای نابهره‌ور فراهم می‌شود و از همین رو، دلیلی برای ارتقای رشد بهره‌وری وجود ندارد.

بعد از ۴۰ سال هنوز كسی امكان محاسبه هزینه صدور پروانه ساخت را ندارد
برای نمونه، وقتی كشوری در حوزه بین‌المللی عضو FATF نباشد، مبادله بین‌المللی با سیستم غیررسمی و ناآشكار صورت می‌گیرد و در پی آن، یك بازار قاچاق ارز بسیار بزرگی شكل می‌گیرد. بازاری كه آنقدر سود بادآورده به همراه می‌آورد كه اساساً انگیزه تولید را از بین می‌برد. در قلمروی مبادله داخلی هم می‌شود اخذ پروانه ساختمان را مثال زد. هنوز بعد از ۴۰ سال در تهران كسی امكان محاسبه هزینه صدور پروانه ساخت را ندارد و برای این امر باید با شهرداری مذاكره كند. در این مذاكرات، انواع فرصت‌های مختلف به وجود می‌آید، یعنی به‌جای افزایش بهره‌وری با رابطه و مذاكره و توافق بر سر عبور از سطحی از مقررات سود خود را محقق می‌كند. نتیجه این وضعیت، تخریب خانه‌های تهران در سن ۱۵ سالگی و ایجاد ساختمان‌های جدید است. در چنین شرایطی اندازه‌گیری بهره‌وری عوامل تولید، آب در هاون كوبیدن است. بهره‌وری در اینجا معامله‌ای بوده كه آن فرد با شهرداری (مبادله قانون) انجام داده است.
همین موضوع در بازار بین‎‌المللی هم وجود دارد. تا 30 و گاهی ۴۰ درصد از هزینه واردات و صادرات كشور مربوط به هزینه مبادله آن می‌شود. بنابراین از نظر من، بحث اصلی بهره‌وری، كاهش این هزینه‌های و افزایش توان رقابت‌پذیری كلِّ اقتصاد است. البته پایِ اصلی بحث رقابت‌پذیری نیز به حاكمیت قانون و به كاهش عناصر عدم قطعیت برمی‌گردد. عدم قطعیت در یك اقتصاد، در سیاست تجاری، مالی و قضایی می‌تواند وجود داشته باشد.

مجلس، قانون را وضع و دولت آن را اجرا می‌كند. شما سال‌ها در دولت حضور و از نزدیك با این مسائل برخورد داشته‌اید. به نظر شما علت اینكه نتوانستیم در كشور قانون را حاكم كنیم، چه بوده است؟

درباره چرایی ضعف حاكمیت قانون‌گرایی در ایران ابتدا باید تعریفی از قانون داشته باشیم. تعریف اصلی قانون، رفتارهای تكرارشونده و قاعده‌مند جامعه است و مجلس تنها به آن رسمیت می‌بخشد. مثلاً ما از قانون جاذبه زمین حرف می‌زنیم، زیرا به رفتاری بدون استثنا و تكرارشونده ارجاع می‌دهد. به هر روی، مجلس با رسمیت بخشیدن به این رفتارهای تكرارشونده، گام آخر را انجام می‌دهد. یعنی هر قانونی كه مجلس تصویب می‌كند، منبعث از سلسله اصول ارزشی، دینی و اجتماعی در جامعه است. بنابراین وقتی قرار است قانونی وضع شود، باید به اصول قبلی مورد پذیرش جامعه ارجاع كند. این نكته مهمی است كه حاكمیت قانون را به عملكرد عده‌ای در مجلس خلاصه نكنیم. در قانون باید منافع عام حاكم، عدم تبعیض اصل و جمع منافع متعارض ممنوع باشد. در مورد شرط آخر مثلاً اگر كسی مطب داشته و در عین حال، در دستگاه دولت، واضع مقررات مطب‌های خصوصی باشد، به مفهم پذیرش منافع متعارض است این موضوع در تمام حرفه‌ها صادق است. اعم از مهندسی، وكالت، حسابرسی و یا هر حرفه‌ی دیگری. پذیرش این موضوع از سوی قانون‌گذار، نفی منافع عمومی و مردم را به همراه خواهد داشت. لذا در ادبیات حكمرانی، از آن به‌عنوان منشأ فساد یاد می‌كنند.

بنابراین، مشكل قوانین در ایران در بعضی موردها این است كه منافع عامه را در ارجاع به اصول مورد توافق در نظر نمی‌گیرد. برخی قوانین یا مبتنی بر تعارض و تبعیض‌اند یا نسبت به این دو مسكوت هستند. ثانیاً این قوانین به اصول مورد قبول جامعه برنمی‌گردند. اگر كسی خلاف قانون فعلی را انجام دهد، كسی نمی‌گوید یك كار ناپسند و خلاف شرع انجام گرفته است. به همین دلیل هم هست كه در بسیاری مواقع مردم دور زدن قانون را حتی ارزش می‌پندارند.

از همین رو، برخی اوقات اشكال در خود قانون و در بعضی موارد هم اشكال در فرآیند قانون‌گذاری است و بخشی هم به كاركرد ساختارهای اقتصاد و سیاست برمی‌گردد. در قانون‌گذاری زمانی مسئله ایجاد می‌شود كه به اصول ارزشی جامعه بی‌ارتباط باشد و كسی نمی‌تواند ادعا كند مبتنی بر منافع عام است. در مورد فرآیند قانون‌گذاری هم می‌توان شرایطی را مثال زد كه در آن حق اجتماعی اشخاص بدون محكومیت قضایی سلب می‌شود. نمونه‌ی آن بررسی صلاحیت‌ها در حوزه‌هتای مختلف اعم از انتخابات و یا سایر مراكز، بر اساس قضاوت یك گروه خاص بدون ارجاع به شاخص‌های یكسان و قابل اندازه‌گیری است.
برای كاركرد ساختارهای اقتصاد و سیاست هم می‌توان شرایطی را شاهد آورد كه قانون‌گذار خودش بازیگر اقتصادی می‌شود و در این صورت قانون را به نفع خود وضع می‌كند. این قانون صورت ظاهری دارد ولی، فاقد ارزش ذاتی است و در این صورت افراد جامعه به‌صورت اخلاقی نمی‌توانند این قوانین را قبول كنند. به‌طور كلی، باید ساختار اقتصاد و سیاست را به‌گونه‌ای سامان بخشید كه امكان تبانی و مذاكره در آن وجود نداشته باشد.

آیا می‌توان با اصلاح یا نظارت بر قوانین این وضعیت را تصحیح كرد؟

همان‌طور كه گفته شد، میزان حاكمیت قانون به وضعیت ساختار اقتصاد و سیاست كشور برمی‌گردد. این ساختار اساساً بر منافع متعارض شكل گرفته است، بنابراین از این ساختار است كه وضع متعارض قانونی كنونی برون تراویده است. از همین رو، وقتی پرسیده می‌شود چرا مجلس و دولت كاری نمی‌كنند، باید پاسخ داد كه خود مجلس و دولت هم نسبت به این ساختار منفعل هستند. هزاران نمونه می‌توان شاهد آورد؛ مگر گفته نمی‌شود وضع حامل‌های انرژی به زیان طبقات پایین و به نفع طبقات بالای جامعه است؟ دلیل انفعال مجلس برای اصلاح این قانون، همان ساختار اقتصاد و سیاستی است كه برای آنها ‌نفع دارد. اتفاقاً همان مجلس قانون وضع می‌كند كه كسی حق افزایش نرخ را ندارد. مثال دیگر، كسری بودجه است. این كسری به نفع طبقه بالا و به ضرر طبقات كم درآمد است، اما با این حال هر سال بودجه با هزاران میلیارد تومان كسری به تصویب می‌شود.

ساختار اقتصاد و سیاست آن‌قدر از نهادهای اجتماعی و رسمی استفاده می‌كند كه مردم به آنها بی‌اعتماد می‌شوند. این ساختار در نهایت با یك دوگانه مواجه می‌شود؛ یا باید از خودش عبور كند یا اینكه آن قانون ناصحیح و گاهی مضر را تصویب كند كه معمولاً راه دوم انتخاب می‌شود. در نهایت این ساختار نمی‌تواند یك كالای عمومی خوب یا خیر جمعی تولید كند. كالاهای عمومی مانند ایجاد نظم، قانون، كاهش هزینه مبادله و امثالهم زمانی كه حامل منافع متعارض باشد، محصول باكیفیتی نمی‌شود.

همه اینها به مفهوم ساختار اقتصاد و سیاست برمی‌گردد. اگر این ساختار در قانون ذی‌نفع شود، همه آنها را از محتوا خالی می‌كند و در این صورت، قانون وسیله‌ای برای سلب حق واقعی افراد می‌شود. وقتی این اتفاقات رخ داد، هزینه اجرای قانون و هزینه مبادله اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و... هم افزایش می‌یابد. برای مثال، زمانی كه شخصی قصد ورود به مجلس را دارد، یك مبادله اجتماعی انجام می‌دهد و زمانی كه این فرد بر اساس معیارهای كیفی  و به تشخیص فردی چند نفر خاص رد صلاحیت می‌شود، اصطلاحا، هزینه مبادله اجتماعی افزایش می‌یابد. این افزایش هزینه مبادله همان‌طور كه گفته شد، بستر را برای رایزنی فراهم می‌كند كه واسطه ارتباطات غیررسمی شود.

یك مدیر لایق، توانمند و قانونمند تا چه حد می‌تواند در این ساختار معیوب، فعالیت اثرگذاری داشته باشد؟
شكی نیست كه عاملیت فردی هم می‎تواند در این ساختارها تأثیر داشته باشد، اما وقتی بخواهیم به‌صورت كلان نگاه كنیم، باید به اصلاحات نهادی توجه داشته باشیم. اولین بحث در این سطح، نهاد قانون و رقابت است. مثلاً فرض كنید افرادی قصد سرمایه‌گذاری و ساخت یك ملك را دارند. زمانی هست كه این افراد با یكدیگر رقابت می‌كنند و این رقابت در جهت افزایش نرخ بهره‌وری و افزایش رفاه مصرف‌كننده پیش می‌رود، اما زمانی هم پیش می‌آید كه این افراد به‌جای رقابت، به شهرداری مراجعه و از طریق مذاكره درآمد و كسب امتیاز بیشتر سود خود را پیگیری می‌كنند. اگر یك شهردار قانونمند، سكان مدیریت را به دست گیرد و از امكان فروش قانون جلوگیری كند، حتماً این وضعیت تا مدتی بهبود خواهد یافت. با این حال، حاكمیت خوب تا زمانی دوام خواهد یافت كه آن فرد خیرخواه و نیكوسرشت بر سر كار است و بعد از آن دوباره اوضاع به روال پیشین برمی‌گردد. بنابراین، به‌جای اصلاح نهادی، نمی‌توان تنها بر اصلاح اخلاقی افراد تكیه كرد. چون همواره احتمال تخلف و خطای انسانی وجود دارد. این موضوعی است كه عدم قطعیت را هم افزایش می‌دهد. یعنی كسی كه قصد سرمایه‌گذاری كند، پیش خود می‌گوید آیا صبر كند تا دو سال دیگر با شهردار جدید توافق كند و یا اینكه هم‌اكنون كار را شروع كند و از تمام منافع توافق احتمالی این ملك كه در جریان توافق ممكن است كسب كند بگذرد و با همین شهردار كار كند. این فرد احتمالاً صبر می‌كند.

شما می‌گویید ساختارهایی وجود دارد كه انگیزه ایجاد بهره‌وری را غیرموجه می‌كند. از طرفی همین سازوكار برای كسانی كه امید می‌رود آن را از بین ببرند، منفعت ایجاد می‌كند. آیا این یك دور باطل ایجاد كرده است؟
ظرف ۱۲ سال معادل ۸۸ درصد كل واحدهای مسكونی تهران پروانه ساخت صادر شده است. این به مفهوم این است كه طی این مدت، كم‌وبیش یك تهران دیگر ساخته شده‌است آیا قرار بوده ۸۸ درصد تهران نوسازی شود؟ آشكار است كه چنین مطلبی در طرح جامع تهران پیش‌بینی نشده‌است. اینها ساختمان‌هایی بوده‌اند كه قبل از اینكه عمر مفید آنها تمام شود، تخریب و ساخته شده‌اند، بدین معنی كه كل سرمایه قبلی شامل سرمایه انسانی و ثابت این ساختمان‌ها از بین رفته است. اما باز با این شرایط و هدررفت منابع، باید پرسید به ازای آنچه تولید شده است؟ آیا همه اینها تبدیل به خانه برای مردم، كاهش قیمت شده است و ارتقای كیفیت زندگی مردم و رفاه عمومی شده‌است؟ تولید بیش از ۵۰۰ هزار خانه خالی و رشد ۶ برابری قیمت مسكن طی هشت سال دوره‌های دولت‌های نهم و دهم و شهرداری سوداگرانه حاكم بر شهر نشان می‌دهد كه پاسخ منفی است.

این یك بازار سوداگری وحشتناك هزاران هزار میلیارد تومانی است كه ذی‌نفعان متعددی داشته است. این ساختار به شهرداری فشار می‌آورد كه بین فروش یا حاكمیت قانون یكی را انتخاب كند. اگر اولی را برگزیند، مسبب هزینه و تضرر جامعه شده و اگر دومی را انتخاب كند، امكان ارائه خدمات معمولی به مردم، عمل به تعهدات پیشین و بوروكراسی بسط یافته كه از طریق فروش قانون مهیا می‌شود را از دست می‌دهد. واقعیت آن است كه بشر برای ایجاد یك نظم به حاكمیت قانون رسیده است. این یك جمله تنها یك نصیحت نیست. حاكمیت قانون بنیان اصلی نظم یك جامعه را شكل می‌دهد.

ایجاد فساد را هم از نبود حاكمیت قانون می‌دانید؟

فساد از جایی شكل می‌گیرد كه افراد می‌توانند یك رویه را زیر پا بگذارند. اگر برای مبارزه با فساد به‌جای قاعده روی صلاحیت‌های فردی تأكید شود، چون امكان خطای انسانی وجود دارد، فساد در فساد می‌شود.

عوامل دیگری مانند آموزش، فرهنگ‌سازی، شایسته‌سالاری و امثالهم تا چه میزان بر ارتقای بهره‌وری جامعه مؤثر است؟

اگر در یك جامعه قانون و رقابت حاكم باشد، آموزش و پرورش و دیگر عوامل هم مطمئناً بسیار تأثیرگذارند. كسی نمی‌تواند ادعا كند كه آموزش و پرورش مؤثر نیست، اما بیش از اینها ساختار اقتصاد و سیاست اهمیت دارد. اینها وقتی بهره‌وری دارند كه بستر رقابت بین آنها وجود داشته باشد. برای نمونه، كسانی هستند كه در دانشگاه‌های خوب ایران هم تحصیل می‌كنند و بعد از فراغت وارد بازارهایی می‌شوند كه سود بیشتری تولید كنند. بازارهای سكه، بیت‌كوین، ارز و امثالهم در محیط اقتصادی ایران مشخصاً این نقش را به‌خوبی ایفا كرده‌اند. محیط نمی‌تواند هم‌زمان هم بهره‌وری و هم سوداگری را با هم بیشینه كند. وقتی شهردار تهران از ۶۵ هزار میلیارد تومان كسری بودجه این نهاد حرف می‌زند، یعنی یك بازار عجیب و غریب سوداگرانه پشت آن وجود داشته است. نمی‌شود هم این بازار وجود داشته باشد و هم از سوی دیگر، به یك مهندسِ نوعی با بهترین آموزش توصیه شود تو تنها در پی كسب درآمد از طریق ارائه خدمات مهندسی باش و به این اتفاقاتی كه در پیرامونت رخ می‌دهد توجه نكن. در وضعیت ضعف حاكمیت قانون غیرممكن است، اصلاحاتی از جنس بهره‌وری كارایی كافی داشته باشند.

برای اصلاحات نهادی باید چه اقداماتی صورت گیرد؟ حاكمیت در پیشبرد این هدف چه نقشی می‌تواند ایفا كند؟

خود حاكمیت هم تابعی از ساختار است. اصلاحات نهادی را باید جامعه انجام دهد. حاكمیت در توسعه نهادی قطعاً تأثیرگذار است، اما در نهایت بخش قابل توجهی از حاكمیت از این ساختارها متأثر هستند. از سوی دیگر، نهادهای عمومی غیردولتی نقس مؤثری در بازار دارند. نهادهایی كه به‌موجب قانون اساساً، برای كارهای دیگری تشكیل شده‌اند. اما در حال حاضر این نهادها برای خود بانك دارند و فعالیت اقتصادی می‌كنند. به عنون مثال، كجای قانون نوشته بنیاد مستضعفان، شهرداری و ارتش بانك تأسیس كنند. این نهادها برای این فعالیت تأسیس نشده‌اند.

برای برون‌رفت از دور باطل تولید و بازتولید ساختارهای معیوبی كه حاكمیت هم در زمین آن بازی می‌كند، چه نقطه آغازی وجود دارد؟

باید همه كسانی كه به دنبال اصلاح هستند، به‌جای خود برگردند؛ یعنی به حاكمیت قانون. باید همه نهادها و بنیادها به وظایف اصلی خود كه اهداف اولیه آنها بوده است، برگردند. شعار كانونی این است كه همه در جای خود قرار گیرند. حرف من این است كه شرط لازم بهره‌وری، حاكمیت قانون و استقرار رقابت منصفانه است و شرط كافیِ آن، آموزش، تكنولوژی، تخصیص درست منابع و شایسته‌سالاری خواهد بود. بهره‌وری در یك سازمان نمی‌گنجد، بلكه كاركرد كل یك جامعه است.

نظر جدید

تصویر امنیتی
کد امنیتی را وارد نمایید: