گفت‌و‌گو

مدیرکل دفتر امور شرکت‌های دولتی وزارت امور اقتصادی و دارایی در گفت‌وگویی لزوم استقرار حاکمیت شــرکتی، چالش‌های آن، چارچوب فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌های دولتی و اهمیت ارزیابی این شرکت‌ها را تبیین کرد. آنچه در ادامه می‌خوانید، خلاصه‌ای از گفت‌وگوی ما با سیدمهدی رمضانی است.

لزوم حاکمیت شرکتی در سازمان‌ها

برای نیل به هدف افزایش بهره‌وری در شرکت‌های دولتی باید به‌دنبال هر آنچه که بتواند مسئولیت پاسخ‌گویی مدیران آنها را افزایش دهد، باشیم و نظام مناسبی برای سنجش یا ارزیابی چگونگی ایفای این مسئولیت، پیاده‌سازی کنیم. یکی از راهکارها، افزایش شفافیت به‌ویژه شفافیت مالی است که پیاده‌سازی یک چارچوب حاکمیت شرکتی الزام‌آور، مختص شرکت‌های دولتی می‌تواند در شفافیت و به تبع آن، ارتقای مسئولیت پاسخ‌گویی و افزایش بهره‌وری کمک کند. توسعه و پیشرفت فعالیت‌های اقتصادی که با پیشرفت علوم و فناوری‌های نوین همراه بوده و تا حد زیادی مرزها و محدودیت‌های جغرافیایی را نیز پشت سر گذاشته، سبب پیچیدگی هرچه بیشتر مدیریت و راهبری واحدهای تجاری شده است. گسترش فرامرزی فعالیت‌های اقتصادی بنگاه‌های تجاری، نیاز به چارچوب‌های نوین قانونی شرکت‌داری و لزوم افزایش شفافیت و پاسخ‌گویی را پررنگ‌تر کرده است. همچنین توسعه و تنوع فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌های تجاری که با افزایش تعداد سهامداران و ذی‌نفعان آنها همراه بوده است، وجود يك نظام حاكميتي فراگیر و موثر را به‌منظور راهبری و نظارت بر این شركت‌ها ضروری کرده است. راهبری مجموعه‌ای از روش‌ها و فرایندهایی که در آن روابط بین مدیریت، هیئت‌مدیره، سهامداران و سایر ذی‌نفعان شرکت مشخص شده و ضمن تبیین دقیق اختیارات و مسئولیت‌ها، ابزارهای الزم برای رسیدن به اهداف شرکت، چگونگی تصمیم‌گیری و نظارت بر عملکرد در جهت ارتقای شفافیت، بهبود و افزایش پاسخ‌گویی تعیین می‌شود. اصول راهبری شرکتی در شرکت‌های دولتی عبارت‌اند از: حفظ حقوق دولت و سهامداران، رعایت حقوق سایر ذی‌نفعان، افشا و شفافیت، انگیزه‌بخشی به ذی‌نفعان و مسئولیت‌پذیری هیئت‌مدیره. علاوه بر این، استقرار يك نظام حاكميت شرکتی مطلوب و کامل، نهایتا به کارایی بیشتر عملکرد شركت و تخصيص بهينه منابع و افزايش ثروت سهامداران در بلندمدت منتهی خواهد شد. استقرار کامل و صحیح حاكميت شركتی همراه با ایجاد زیرساخت‌های لازم، علاوه بر رشد و توسعه اقتصادی كشور موجب تسهیل تأمين مالی شركت‌ها، افزايش ارزش شرکت، افزايش اعتماد ذی‌نفعان و بهبود ارتباط با آنها، جذب سرمايه، افزايش اشتغال، بهبود عملكرد شركت، تخصيص بهينه منابع و كاهش ريسك‌های ناشي از بحران مالی خواهد شد.

چالش‌های پیش‌روی شرکت‌های دولتی

از جمله چالش‌های پیش‌روی شرکت‌های دولتی می‌توان به تضاد منافع بین نقــش مالکیتی (مجمعی) و مدیریتی (تخصصی) اعضای مجمــع و ناکارآمدی نحــوه اعمال نمایندگی سهام دولتی در شرکت‌های دولتی، نبود متولی واحد و متمرکز برای راهبری و نظارت بر حوزه شرکت‌های دولتی، کمرنگ‌شــدن کارکرد مجامع عمومی، ابهامات و خلأهای موجود در قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، عدم استقرار حاکمیت شرکتی، پراکندگی و تشتت در قوانین و مقررات و نحوه تسری آنها و نبود یک قانون جامع و کامل، پراکندگی و تنوع در مرجع تصویب و مفاد اساسنامه شــرکت‌های دولتی، پراکندگی و تنوع در مرجع تصویب و مفاد آیین‌نامه‌های مالی، معاملاتی و استخدامی، تنوع و تعدد شرکت‌های توسعه‌ای و مشمول ذکر نام، عدم تفکیک و تمایز در ساختار، وظایف و احکام مترتب بر شرکت‌های انتفاعی و غیرانتفاعی، ناکارآمدی نظام بودجه‌ریزی شــرکت‌های دولتی، نبود چارچوب و شاخص‌های مشــخص و مدون برای انتخاب، انتصاب و ارزیابی عملکرد اعضای هیئت‌مدیره/ هیئت‌عامل و مدیران‌عامل شرکت‌های دولتی، خروج منابع مالی شرکت از طریق علی‌الحساب سود و مالیات و احکام قانونی خارج از بودجه مصوب شــرکت، عدم تقویم و احصای اموال شرکت‌های دولتی، تجدید ارزیابی نامنظم و سلیقه‌ای دارایی‌ها، فقدان سیستم‌های روزآمد و مناسب محاسبه بهای تمام‌شده تولید یا ارائه خدمات، تشتت و عدم یکنواختی در پرداخت حقوق و مزایا، نبود نظام ارزیابی و کنترل نتایج عملکرد شرکت‌های دولتی، تراکم نیروی انســانی مازاد در اغلب شرکت‌های دولتی، فرسودگی اغلب ماشین‌آلات و تجهیزات صنعتی که تعمیر و روزآمدکردن آنها مستلزم تامین منابع مالی فراوانی است، وجود مطالبات راکد و سنواتی در حساب‌ها و فقدان اخذ تضامین و وثایق کافی، عدم تعیین تکلیف شرکت‌های راکد؛ غیرفعال و منحله و شرکت‌های زیان‌ده موضوع (ماده 141 اصلاحیه قانون تجارت) و اجرای پراکنده و نامنظم حسابرسی عملیاتی و عدم پیگیری نتایج آن، اشاره کرد.

 حل چالش‌ها با استقرار نظام حاکمیت شرکتی

اســتقرار نظام یکپارچه حاکمیت شرکتی که بتواند تمام شرکت‌های دولتی را پوشش دهد، نیازمند پذیرش اهمیت و اثرگذاری آن در بهره‌وری و افزایش ثروت عمومی از سوی نظام عالی تصمیم‌گیری در کشور اســت؛ به‌گونه‌ای که پذیرش و همراهی همه‌جانبه تمام ارکان نظام به‌خصوص قوه مقننه به‌عنوان مهم‌ترین رکن قانونگذاری کشــور و دولت به‌عنوان عامل اصلی استقرار و اجرای نظام حاکمیت شرکتی را به همراه داشته باشــد. به عبارت دیگر، داشتن نظام حاکمیت شرکتی، مستلزم پیش‌بینی آن در قانون و مقررات‌گذاری آن توســط دولت است. بدیهی است در این صورت می‌توان انتظار داشــت که بخش عمده‌ای از چالش‌های مربوط به شرکت‌های دولتی مرتفع می‌شوند.

نقش فرهنگ سازمانی در حاکمیت شرکتی

رواج اخلاق و رفتار ســازمانی (فرهنگ سازمانی) مبتنی بر پذیرش مســئولیت، تعهدپذیــری، عزت‌نفس، قبول پاسخ‌گویی در برابر عملکرد خود، در کنار ایجاد مشوق برای یادگیری و بهبود مستمر به منظور توسعه فردی منجر به ارتقای جایگاه فرد و سازمان و باعث تغيير الگوهای رفتاری در مجموعه و تبدیل کارکنان به نیروهای متعهد و پاسخگو خواهد شد که همزمان برای انجام مسئولیت‌های اجتماعی خود و سازمان متبوع، در ارتقا و افزایش بهره‌وری سازمان تلاش می‌کنند؛ به‌طوری که ساختار و زیربنای پایداری برای استقرار نظام حاکمیت شرکتی و ایجاد سازمانی پیشرو و موفق ایجاد شود.

تاثیر تمرکز در مالکیت شرکت‌های دولتی

ایجاد تمرکز در مالکیت و تفکیک آن از مدیریت در شرکت‌های دولتی، موضوعی بنیادین است که نیازمند تغییر رویکرد قانونگذار و دولت به امر شرکت‌داری است. بر این اساس، دولت به‌عنوان ســهامدار واحد، سیاستگذاری و در برخی امور، مقررات‌گذاری غیرتخصصی و عمومی (مشترک در بین تمام شــرکت‌های دولتی) و صرفا مبتنی بر چارچوب‌های نظام شرکت‌داری و حاکمیت شرکتی را برعهده یک ســازمان یا نهاد متمرکز زیر نظر خود قرار می‌دهد که متولی اصلی حوزه شرکت‌های دولتی شناخته خواهد شد که علاوه بر آن، ارائه گزارش‌های آماری و تحلیلی مناسب برای تصمیم‌گیری کشور را به‌عهده خواهد داشت. بدیهی است، وزارتخانه‌های تخصصی نیز تنها به سیاستگذاری‌های فنی و تخصصی شرکت‌های دولتی در هر حوزه نفت، آب، برق، بازرگانی، کشاورزی و... خواهند پرداخت. رویکرد اصلی لایحه نظام شرکت‌داری در بخش عمومی، با هدف افزایش شفافیت، بهبود پاسخ‌گویی و ارتقای بهره‌وری و در اجرای تکلیف قانونی موضوع بند «ب» ماده 4 قانون برنامه ششم توسعه که در آن «محترم شمردن و حمایت از حقوق مالکیت و تولید ثروت و نگاه ارزشــی به کار و ثروت‌آفرینی از راه‌های قانونی و مشروع و عدم مداخله در تصمیم‌گیری فعالان اقتصادی و تدوین نظام بنگاه‌داری نوین در بخش دولتی همراه با ممنوعیت سرمایه‌گذاری جدید برای بخش دولتی در فعالیت‌هایی که بخش خصوصی در رقابت سالم با هزینه کمتر و کارایی بیشتر قادر به انجام آن است» را مقرر داشته و با هدف پرکردن خلأ وجود یک قانون جامع و کامل در حوزه شرکت‌داری بخش عمومی شامل دولت، تدوین شده است. شایان ذکر است، در لایحه مزبور، حکمی به این منظور پیش‌بینی شده که مقرر می‌دارد «نمايندگي سهام دولت در مجامع عمومی شركت‌هاي دولتی مادرتخصصی و اصلی برعهده وزیر ذی‌ربط یا رئیس ســازمان مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور (رئیس مجمع عمومی)، وزیر امور اقتصادی و دارایی و رئیس سازمان برنامه و بودجه کشور خواهد بود.» اگرچه در این حکم مدیریت و سیاستگذاری وزیر ذی‌ربط یا رئیس سازمان مستقل زیر نظر رئیس‌جمهور در شرکت دولتی اصلی/مادرتخصصی محدود یا سلب نشده، بنابراین پیش‌بینی این حکم، گامی هرچند کوتاه، در جهت ایجاد تمرکز در مالکیت شرکت‌های دولتی که از طریق کاهش و تثبیت اعضای مجامع عمومی تمام شرکت‌های دولتی اصلی و مادرتخصصی است.

 چارچوب فعالیت‌های اقتصادی شرکت‌های دولتی

چارچوب فعالیت‌های اقتصادی دولت و شرکت‌های دولتی، در احکام قانونی مختلفی پیش‌بینی و قید شده است. از جمله، قانونگذار در اصل 44 قانون اساسی و مواد (2) و (3) قانون اجرای سیاست‌های کلی این اصل به این موضوع پرداخته است. بر این اساس، تمام صنایع بزرگ، صنایع مادر، بازرگانی خارجی، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه، تأمین نیرو، سدها و شبکه‌های بزرگ آبرسانی، رادیو و تلویزیون، پست و تلگراف و تلفن، هواپیمایی، کشتیرانی، راه و راه‌آهن و مانند اینها به‌صورت مالکیت عمومی، در اختیار دولت قرار دارد. در ماده (2) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیز فعالیت‌های اقتصادی نظام جمهوری اسلامی ایران به سه گروه تقسیم شده که سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیت‌ها و موضوع گروه 3، به موجب بند «ج» ماده (3 ) همین قانون، منحصرا در اختیار دولت قرار داده شده است. سایر فعالیت‌های اقتصادی گروه 3، به موجب بند «ج» ماده (3) همین قانون، منحصرا و شرکت‌های دولتی که در گروه‌های یک و دو هستند، به موجب بندهای «الف» و «ب» ماده (3 ) قانون یادشده، در شمول واگذاری قرار می‌گیرند.

 ارزیابی و پایش شرکت‌های دولتی

مفهوم بهره‌وری و شاخص‌های آن در شرکت‌های دولتی، تاکنون توسط هیچ مرجع قانونی و ذی‌صلاحی به‌صورت شفاف و مشخص تعریف و تبیین نشده است. از آنجا که شرکت‌های دولتی به‌لحاظ ماهیت و نوع فعالیت، بسیار متنوع و متفاوت‌اند، تعریف و تبیین این مفهوم در عین اهمیت، از پیچیدگی فراوانی برخوردار اســت. از سوی دیگر، شفافیت و پاسخ‌گویی شرکت‌های دولتی مستلزم استقرار نظام حاکمیت شرکتی است که تاکنون محقق نشــده است. مضافا اینکه معیارهای شفافیت و پاسخ‌گویی در نبود نظام حاکمیت شرکتی، در حوزه شرکت‌های دولتی مشخص نیست. علاوه بر این، نبود نظام ارزیابی و کنترل نتایج عملکرد شرکت‌های دولتی در کنار فقدان چارچوب و شاخص‌های مشخص و مدون برای انتخاب، انتصاب و ارزیابی عملکرد اعضای هیئت‌مدیره/ هیئت‌عامل و مدیران عامل شرکت‌های دولتی، به‌عنوان دو چالش مهم این حوزه، خود بیانگر آن است که سیستم پایش موثر و کارآمدی در این خصوص وجود ندارد. البته ذکر این نکته ضروری است که پیش‌بینی تدوین و تصویب آیین‌نامه احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره/ هیئت‌عامل شرکت‌های دولتی در قالب احکام تبصره‌های قوانین بودجه سال‌های 1398 و 1400 کل کشور، گام اول در جهت بهبود عملکرد و پاسخ‌گویی مدیران شرکت‌های دولتی ارزیابی می‌شود. در خصوص بهره‌وری در شرکت‌های دولتی نیز شایان توجه است که بررسی سرفصل‌ها و نسبت‌های مالی این شرکت‌ها بر اساس صورت‌های مالی حسابرسی شده سال‌های 1397 تا 1399 مبین پایین بودن بهره‌وری این شرکت‌هاست. در نهایت، موضوع ارزیابی بهره‌وری در شرکت‌های دولتی به دلیل ارتباط و تخصص موضوعی از یک طرف و به موجب بند»د» تبصره (21) قانون بودجه ســال 1399 کل کشور و بند »ج» تبصره (20) قانون بودجه سال 1400 کل کشور از طرف دیگر، برعهده سازمان ملی بهره‌وری ایران قرارگرفته که دفتر امور شرکت‌های دولتی نیز در پیشبرد این امر همکاری خوبی را با این سازمان از طریق در اختیار گذاشتن اطلاعات اقلام و سرفصل‌های مالی و کمی موردنیاز، متناسب با ظرفیت‌های سامانه یکپارچه اطلاعات شرکت‌های دولتی شروع کرده است.

 تاثیر دستگاه‌های اجرایی خارج از ارکان شرکت‌های دولتی بر عملکرد شرکت‌ها

ســازمان اداری و استخدامی کشــور، یکی از دستگاه‌های اجرایی دولتی ستادی و اصلی است که به‌رغم عدم حضور در ترکیب مجامع عمومی شرکت‌های دولتی، به‌ عنوان یکی از بازیگران تاثیرگذار در حوزه شرکت‌های دولتی، ایفای نقش می‌کند. اثرگذاری سازمان یادشده اگرچه صرفا در حوزه ساختار و نیروی انسانی است، اما بخشنامه‌ها، مصوبات و دستورالعمل‌های صادره از سوی ســازمان مزبور یا شورای حقوق و دستمزد، فراتر از مصوبات مجامع عمومی محسوب شده و لازم‌رعایه است. حضور این سازمان، به‌ویژه در سنوات اخیر، با ابلاغ احکام قوانین بودجه سنواتی، از جمله به موجب تبصره (21) قانون بودجه سال 1399 و تبصره (20) قانون بودجه سال 1400 کل کشور و در موضوعاتی مانند تدوین آیین‌نامه‌های «ساماندهی حقوق و مزایای مدیران عامل و اعضای هیئت‌مدیره/ هیئت‌عامل شرکت‌های دولتی» و »احراز صلاحیت مدیران عامل و اعضــای هیئت‌مدیره/ هیئت‌عامل شرکت‌های دولتی» پررنگ‌تر شده است. دفتر امور شرکت‌های دولتی در زمان تدوین پیش‌نویس لایحه نظام شرکت‌داری در بخش عمومی، تلاش کرد با تاکید بر جایگاه ارکان شرکت‌های دولتی و ســاختار و وظایف آنها در راهبری و مدیریت شــرکت‌های دولتی، تا حد ممکن از تاثیرگذاری و ایفای نقش سایر دستگاه‌های اجرایی دولتی، خارج از ارکان یاد شده بکاهد. بنابراین با توجه به نگاه و تلقی غالب از شــرکت‌های دولتی که آنها را مانند وزارتخانه‌ها و موسسه‌های دولتی، نهادی حاکمیتی و مستلزم دخالت نهادهای ستادی دولتی می‌دانند، احکام مربوط در لایحه، در جریان بررسی‌های کارشناسی حذف و با استناد به احکام قانونی اخیر که پیشتر گفته شــد، سازمان مزبور به ‌عنوان دستگاه اجرایی همکار در تدوین آیین‌نامه «شرایط و نحوه انتخاب و انتصاب اعضای هیئت‌مدیره، مدیــران عامل و مدیران تصفیه» و دستگاه اجرایی اصلی در تدوین آیین‌نامه»نحوه تعیین و پرداخت حقوق و مزایا به اعضای هیئت‌مدیره، مدیران‌عامل و مدیران تصفیه و حق حضور اعضای غیرموظف هیئت‌مدیره» در پیش‌نویس لایحه پیش‌بینی شده است.

گفت وگو از: مریم مهداد، بازبینی و تنظیم: وحید اقدسی